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PPP:循环产业发展的新“主角”

  
  ■本报见习记者 黄天皓

  7月18日,财政部、住建部、农业部、环境保护部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(以下简称《通知》),明确政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

  继去年10月财政部发文要求探索在垃圾、污水处理等公共服务领域采用PPP模式以来,各地方政府踊跃参与其中。此次四部委联合发文,旨在进一步全面推行该模式,尽快在该领域内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场。

  PPP模式有效利用相关企业在其领域内的运营、管理经验和先进技术,将污水、垃圾的处理推向专业化、科学化的道路,能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,建立权、责、利合理分配的合作伙伴关系,优化市场资源配置。

  此次四部委下发的文件若能得到有效执行,在今后一段时间,PPP或将成为污水、垃圾处理的主导模式。

  PPP有望推动行业走上新台阶

  PPP(Public-PrivatePartnership)模式,即政府和社会资本合作模式,指政府与私人组织之间,为了建设城市基础设施项目,或是为提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  PPP从广义上可分为十余种具体的运作模式。其中在我国广泛采用的是BOT(建造、运营、移交)模式。该模式是指作为政府部门合作伙伴的民营企业,在约定时间内融资、建造并运营基础设施,期满后移交政府部门。在各种具体运作模式中,BOT模式相对基础,条理更清晰,更“容易上手”。

  PFI(民间主动融资)模式是BOT模式的“升级版”。相比而言,PFI模式的设计方案由政府机构和民营企业商议决定;PFI不仅与BOT同时适用于基础设施建设项目,也适用于社会公益项目;PFI在合同期满后,项目运营权的处理方式更加灵活,如果企业在合同期内未达到约定的收益,则可以通过续租或继续拥有的方式获得运营权,而BOT模式下企业必须如约将所建资产无偿地交给政府拥有和管理。

  BOO(建造、拥有、运营)则是一种企业不需返还所建资产的模式。企业不仅负责项目的前期融资、设计和建设,建成后将继续拥有所建资产,并持续运营。政府机构在该模式下所扮演的主要是监管者的角色,并在企业运营的过程中持续进行监管。

  在包括建筑垃圾资源化产业在内的污水、垃圾处理领域上推行PPP模式优势众多:

  其一,可实现更高的经济效率和时间效率。由于私营企业(机构)在施工、技术、管理及运营方面具备相对丰富的行业经验,能够更加科学地控制建设、运营成本。同时,企业也能够对潜在的风险进行更有效的控制。此外,私营企业受到自身利益的约束,将尽可能按时完成项目的前期建设,从而节约了时间成本;其二,政府机构将融资的任务授权给私营企业,使政府机构或部门减少了来自资金、预算方面的压力。引入社会资本参与到项目中来,也使地方政府的债务压力得到缓解;其三,PPP模式相较于传统模式,项目中多个参与者的工作针对同一个目标,能够形成一个紧密合作的联合体,这些参与者也就更有可能实现长远规划;其四,PPP模式一方面能够帮助政府机构树立良好形象,另一方面也使私营企业更加稳定地发展,实现双赢的良好局面;最后,推行该模式将进一步增加社会各界对建筑垃圾资源化处理的关注度,让更多社会有关机构和个人加入到这项工作中来。

  而随着我国城市化的发展,建筑垃圾在各种垃圾中所占比重近年来不断升高,建筑垃圾资源化迫在眉睫。据第一届中国环保(固废)技术论坛提出的数据显示,目前建筑垃圾在我国已占到城市垃圾的70%,保守估计,到2020年我国每年将产生15亿吨以上的建筑垃圾。然而,我国建筑垃圾资源化率尚未达到10%。

  此次四部委全面推行PPP模式,将有望推动建筑垃圾资源化处理走上新台阶。

  建筑垃圾产业的PPP模式已有先例

  在我国,PPP模式处理建筑垃圾虽然起步相对较晚,但自PPP模式的概念引入至今,已有地方政府和民营企业积极参与实践。

  早在2015年,河南省郑州市市政府就与某企业签订了《郑州高新技术产业开发区建筑垃圾处置许可协议书》;同年,天津市政府和湖南某公司签订了垃圾处理填埋场PPP项目的合作协议,这也是天津市首个PPP项目。

  在这些实践经历中,浙江省海宁市的建筑垃圾资源化处理PPP项目成果显著。2015年8月,海宁市综合执法局与社会企业通力合作,一方面,政府通过购买服务的形式,将建筑垃圾委托运输公司进行清运并加强监管,对建筑垃圾肆意倾倒堆放、无证运输建筑垃圾的车辆进行严格查处,另一方面,企业自身具备一定的技术实力,建筑垃圾经过处理可产出粗、细骨料,以及生态环保砌块在内的多种产品,拓宽市场,盈利途径更多。可见,政府虽然不直接提供资金支持,但通过诸如相关领域监管、政策支持等有效手段,仍可减轻企业面临的一些压力。同时,企业自身的总体实力强,也进一步确保了这个建筑垃圾资源化处理PPP项目的顺利实现。

  尽管我国建筑垃圾处置领域在应用PPP模式上已经有了勇敢的“吃螃蟹者”,但其探索和发展均刚起步,还没有形成良好的经验和发展态势,因此,在大力推动和发展之初,仍需更多地借鉴和总结国际同行的好经验和好做法。

  在一些发达国家,PPP模式处理建筑垃圾已颇具规模,其发展历程值得我们学习思考。例如,目前我国的建筑垃圾资源化处理PPP项目以BOT模式为主,而在英国,BOT模式的“升级版”PFI(民间主动融资)模式已逐渐成为主流。

  2014年8月,英国德比郡开展了一项规模较大的PPP垃圾资源化处理项目,该项目总投资达到9.5亿英镑。原先进行填埋处理的垃圾,将有98%被送往该项目新建的垃圾资源化处理厂,并产出可供约14000个家庭使用的电能。据有关部门计算,该厂前期建造过程中将产生约250个就业岗位,建成后将带来更多的就业机会。

  此项目的三大特点为该厂预期的建造运营提供了有力支撑。其一,该项目自签订合约起总时长为27年,其中包含约两年的前期建造工期,其余25年企业一方拥有运营权。PFI模式的这一特点使该企业能够利用25年的时间逐步收回成本,并且在融资阶段的风险也会得到一定控制。其二,该项目在融资阶段不局限于本国的社会资产,而是放眼全球,积极引入外资。其三,垃圾处理所产生的电能将直接输送国家高压输电线网,一方面为企业带来了可观的经济收益,另一方面政府也省下了大量的垃圾处理经费,有效缓解了地方财政压力。

  PPP应用需突破现有瓶颈

  建议逐步引入PFI模式

  PPP模式在循环产业中已不是新鲜概念,对其的探讨已有四五年时间,虽然如今已有成功案例,但总体而言,包括建筑垃圾资源化在内的垃圾处置领域,在应用PPP项目中,发展得并不顺畅,仍有一些困难和瓶颈需要突围。

  第一,与政府展开合作的私营企业(机构)在项目的起步阶段,就有可能面临融资难的困境。

  建筑垃圾的运输、垃圾处理机械、土地等方面成本较高,虽然政府方面可以在一些环节上提供政策便利,但这些政策的制订通常会局限于某个具体项目的特定阶段。并且,由于该类优惠政策的特殊性,其持续时间一般较短,这也导致政府方面对PPP项目迟迟没有相对完善的法律法规和政策规定,使参与PPP项目的企业在融资阶段,不得不面临着“社会资本对该类项目信任度不足”的窘境。

  此外,政府除了一定的运营补贴,不得为项目融资提供担保,不得对项目商业风险承担无限责任,也不得承诺回购社会资本方的投资本金。这就意味着与政府开展合作的私营企业需要足够“强大”,在业内处于领先水平甚至“标杆”地位,具备较强的融资能力和多元化的融资渠道,才能避免项目未出“襁褓”即行将夭折。

  第二,开展合作过程中,缺乏政府支持、时间保障等导致企业压力过大。

  在建筑垃圾经过处理“变废为宝”后,需要灵活高效的营销获利手段,不仅企业自身需要利用互联网营销和传统销售等多种途径,也需要政府和企业双方加强对再生建筑材料的科学宣传,逐步拓宽产品市场。然而即便通过这样的多元化营销模式,时间仍是制约着企业收回成本、实现盈利的阻碍之一。鉴于我国现有的PPP项目大多选择BOT模式,前期合约中企业就被要求在规定时间内,无条件、无偿地将所建资产返还给政府机构,导致部分企业可能还未收回成本,就已经不再拥有所建资产的经营权。

  第三,PPP项目的合约本身可能存在隐患。

  由于法律法规不完善、经验不够充足,企业与政府签订合约时可能存在漏洞。此外,政府部门或个人出现调整、调度时,之前签订的项目合约是否仍具有其效力也是可能出现的漏洞之一。一旦前期合约出现问题,无疑将对项目的顺利实施造成一定的阻碍,而早先我国的一些PPP项目也确实出现过“烂尾”的案例。

  第四,周边工作不到位,监管不严格。

  虽然各地方政府多次强调建筑垃圾的科学处理问题,但是肆意倾倒、违法填埋的行为仍时有发生;一些建筑工地为了降低成本,雇用无证、照运输车辆转运建筑垃圾等。这些不法行为不仅对环境造成了破坏,也直接影响到建筑垃圾资源化处理PPP项目的多个生产环节,导致兴建起来的资源化处理厂无人问津,而非法处理建筑垃圾的行为屡禁不止,以企业无法按期收回成本而告终。

  由此可见,民营企业承担的风险过大是PPP模式推行的阻碍之首。针对这样的问题,如何为企业“减负”,如何更好地平衡各方利益,将直接影响到PPP模式在建筑垃圾处理领域的进一步推广。鉴于此次四部委推行PPP模式的坚定信心,该问题的解决更是重中之重。

  在接下来一段时间,如何有效运用PPP模式,如何使各方利益最大化,仍是值得长期探索的课题。考虑到BOT模式在近年来暴露出的诸多问题,笔者建议在未来一段时间内,我国可以逐步地引入PFI模式。

  在这种更灵活的模式下,民营企业将拥有更多的“主动权”和灵活性。虽然政府最终收回所建资产的时间将会有所延长,但企业一方将有更多的时间收回成本。值得注意的是,归还资产所有权的时间限制不是无限延长的,而是采取续租的方式,当企业收回成本则无条件归还给政府机构。在延长的时间内,政府不但拥有监管权,而且也能够从企业一方获得续租产生的费用。这样一来,政府开展PPP项目的主要目标:建筑垃圾资源化处理得以实现,同时不必承担无限责任,不必为企业融资提供任何担保,也不必承担项目中涉及的部分风险。

  此外,政府一方仍应坚持对建筑垃圾处理的严格监管;相关法律法规、政策福利应进一步完善;以及建筑垃圾资源化处理理念的进一步普及和推广。建筑垃圾被称为“放错了地方的资源”,PPP模式如能在接下来的一段时间顺利推广并成为主流,那么建筑垃圾最大程度地“变废为宝”便指日可待。

责编:李秋蓉